”Du må fortælle os, om Danida synes, at der er noget særligt, som vi skal have med i vores næste projektfase. Noget som Danida er særligt optaget af, og som skal med i projektet”.
I foråret var jeg på besøg hos en af vores partnere for bl.a. at tage hul på planlægningen af den næste fase i vores samarbejde. Vi skulle blandt andet skrive et konceptpapir, som oplæg til drøftelser med Danida.
Stor var forbavselsen, da jeg svarede, at jeg var sikker på, at Danida ikke havde andre forslag til projektet end dem, som de selv pegede på og kunne argumentere overbevisende for. Denne danske position var hos dem ganske enestående. Alle andre donorer og sponsorer har bestemte mærkesager, som de kræver, skal med i projekterne. Ved hjemkomst og møde i Danida, blev jeg gudskelov bekræftet i min påstand!
I sådanne situationer tænker jeg tit på en af de mere opmuntrende scener, jeg har været vidne til, når det handler om, hvem der skal bestemme, hvad udviklingsprojekter skal handle om.
Det var i Eritrea i 1998, et par år inden landets strålende fremtid blev lagt i graven af en fuldstændig tåbelig og selvmorderisk krig med Etiopien over 300 km2 ufrugtbart og ressourcefattigt stykke grænseland. En krig, der kostede over 70.000 døde på eritreisk side og var starten på et brutalt undertrykkende regime, der den dag i dag holder befolkningen i et jerngreb.
Jeg var på vej til en lille kaffebar med min gode kollega Girmay fra det eritreiske undervisningsministerium, og pludselig blev vi antastet af en person fra en af store donorer. Han ville vide, hvorfor ministeriet ikke ville tage imod et projekt med et budget på 200.000 US dollars. Min kollega kiggede på antasteren og sagde: ”Vi har jo fortalt jer, at projektet ikke passer ind i vores politik og nationale program for uddannelsessektoren!”
”Jamen, I kan da ikke sige nej til 200.000 dollars”, var den forbavsede reaktion. Men nej tak, det sagde ministeriet.
Samme år, i Nepal, var jeg involveret i en samtale, med den diametralt modsatte position. Der var regerings-donor konference om uddannelse. Som koordinator for Danidas faglige bistand havde jeg netop været involveret i udarbejdelse af en langsigtet indsats for kapacitetsopbygning af centrale institutioner under undervisningsministeriet.
Ud af det blå kom et projekt til nogle millioner dollars finansieret af en af de andre store donorer. Projektet ville trække i den modsatte retning af, hvad vi netop var blevet enige om. Til en reception spurgte jeg formanden for Nepals Planning Commission, hvorfor man accepterede et projekt, der gik stik imod grundideen i de planer, som man netop havde besluttet. Jeg husker stadig svaret ordret:
”Johnny, we’re going to take whatever comes down our drain”, hvilket bedst kan oversættes til: vi snupper alt, hvad der sendes vores vej.
Nok om illustrative erfaringer. Lad os, som lovet tidligere vende blikket mod, hvordan CICED konkret griber arbejdet med lokalt ledet udvikling an. Og hvilke dilemmaer vi støder på undervejs.
Partneren har ordet – vi fører pennen
Bortset fra de ganske få siders Terms of Reference (kommissorium for projektet, m.a.), der fulgte med opgaven i Mongoliet i 1992, og som gav plads til stor fleksibilitet, så har vi aldrig, som i aldrig, formuleret et projekt bag et skrivebord i København.
Bevares, vi er endt med at omskrive og tilpasse ideer og forslag fra vores partner, så skriveriet kan stå prøven, når projektansøgning skal til bevilgende myndigheder. At skrive ansøgninger – også til Danida og CISU er en særlig genre med sin helt egen og meget vestlige logik, der for de fleste partnere i det globale syd – og for mange organisationer herhjemme – er tæt på uforståelig.
Vi sikrer os også, at partnerens projektidé i så vid udstrækning som muligt er udviklet i samarbejde med de målgrupper, som projektet gerne skal nå. De to foregående artikler har set på magt og magtrelationer. Den nemme og mest synlige del i magtforholdet mellem det globale nord og det globale syd er pengene. Det er os i nord, der sidder på gysserne. Og derfor bestemmer vi i den sidste ende.
Men meget udviklingssamarbejde overser, at magt også er til stede på alle niveauer hos vores samarbejdspartnere. Og nogle af dem kan have fikse ideer om, hvad lokalsamfund eller andre modtagergrupper har brug for uden at spørge først. Videnshieraki er ikke kun forbeholdt relationen mellem det globale nord og det globale syd.
Lad mig give et eksempel fra et projekt i Mongoliet, som vi startede i år 2000: Skoleudvikling i mongolske landdistrikter.På det tidspunkt kneb det stadig med at få varmet skolerne op om vinteren. Enten var centralvarmen kaput, eller også var der ikke penge til kul eller olie. Det betød, at de fattigste børn ofte ikke kom i skole i vintermånederne. Klasseværelserne var simpelthen for kolde, hvis man ikke havde solidt varmt tøj på.
Den oplagte løsning opfundet af vores mongolske partner med vores fulde tilslutning: penge til indkøb af varmt tøj til de fattigste børn. Det gjorde vi så én vinter, hvorefter lærere og skoleledere i de deltagende 40 distriktsskoler, kom med en bedre idé. Kunne de ikke få pengene til iværksætterier, der kunne give ekstra indtægt til skolerne, så de selv kunne finansiere den sociale støtte, der var brug for. Som foreslået, som gjort. Vi fik formaliseret ændring af brugen af budget og i løbet af de efterfølgende 10 år blev det til 168 indtægtsgivende projekter, der gav penge til vintertøj, bedre skolemad, flere bøger, medicin osv.
Vores samarbejde i Mongoliet har for en NGO haft et noget atypisk forløb. Det startede med en hidtil ukendt form for bistand, nemlig ’overgangsbistand’ til et kollapset Mongoliet. Fordi overgangsbistand var ny, var der ikke de gængse administrative rammer, og det gav stor fleksibilitet og mulighed for fælles læring undervejs. Selve bistanden blev også rullet ud efter en hidtil ukendt model, institutional linkage, som beskrevet i den første artikel. Med al den bagage af erfaringer og solide relationer, kunne vi starte på NGO samarbejdet fra en usædvanlig gunstig og noget atypisk position.
Lad os derfor se på, hvordan vi arbejder med lokalt ledet udvikling i et konkret projekt i samarbejde med vores partner JUST Nepal Foundation i Helambu 75 km nord for Kathmandu. Et projekt, som læserne vil se, også tager højde for de udfordringer, der er i magtpositioner, som er forankrede i århundredgamle traditioner.
Denne del af artiklen er skrevet på grundlag af bidrag af Rita Tisdall, der er CICEDs koordinator på vores indsatser i Nepal.
Bedre liv for børn i Helambu: Uddannelse og sikkerhed som nøgle til fremtiden
I Helambu arbejder lokalsamfundet tæt sammen for at forbedre børns livsbetingelser gennem et projekt, der fokuserer på uddannelse og beskyttelse af børn. Den oprindelige idé blev skabt af medlemmer af lokalsamfundet, og projektet blev startet af en community-based organisation (CBO), altså en organisation med solide rødder i området, nemlig CICEDs partner JUST Nepal Foundation.
En central del af projektet er medarbejdere, der fungerer som facilitatorer af ny pædagogisk praksis på de 34 skoler i området, samtidig med at de styrker skolebestyrelsernes arbejde og forbedrer relationen mellem lokalsamfund og skoler.
Disse medarbejdere kommer typisk uden for området, da det ikke er muligt at finde mange kvalificerede kandidater til opgaven i Helambu. Nepal er et multietnisk samfund og dybt forankret i kastesamfundets traditioner. Også selv om kastesystemet formelt er afskaffet. For vores projekt betyder det, at de medarbejdere, der får en nøglerolle i projektet i Helambu, kommer udefra og typisk fra kaster, der er højere i hierarkiet, end dem, der er de oprindelige befolkningsgrupper i området.
Projektet startede derfor med et intensivt kursus for nye medarbejdere. I løbet af fire uger blev de trænet i observationsteknikker, magtrelationer og dataindsamling, som var vigtige for deres fremtidige arbejde. Målet var at give dem indsigt i de lokale dynamikker og hjælpe dem med at forstå de faktorer, der påvirker børns liv.
Næste skridt var en omfattende kortlægning af lokalsamfundene og skolerne, kaldet “SEE IT”. En gruppe opsøgende medarbejdere blev valgt til at repræsentere forskellige køn, etniciteter og sprog. I de første tre måneder indsamlede de historier og kortlagde grupper, der normalt ikke har nogen stemme i samfundsdebatten, såsom børn med handicap, børn i risiko for familieadskillelse og børn, der risikerer at droppe ud af skolen.
Målrettet indsats for udsatte grupper
Gennem SEE IT blev det klart, at flere grupper i samfundet var særligt udsatte. Blandt disse var børneledede familier, børn med handicap og børn i risiko for familieadskillelse eller menneskehandel. Dette skabte et presserende behov for akut støtte, herunder sundhedspleje, beskyttelse og fødevaresikkerhed, og dermed akut behov for passende ændringer af indsatsen.
Projektet satte også fokus på god regeringsførelse og politisk oplysning. Der blev arbejdet på at opbygge lokalt kendskab til børns rettigheder og sikre, at lokalbefolkningen, især i skolerne, forstod deres politiske pligter og rettigheder.
Et centralt aspekt af projektet var udvidelse af samarbejdet med flere CBO’er (lokalsamfundsbaserede organisationer), da hverken myndigheder eller enkelte organisationer alene havde de nødvendige ressourcer til at reagere på de mange nye opdagelser i kølvandet på SEE IT.
En af de største opdagelser under SEE IT-processen var den store andel af børn med handicap, som levede i ekstrem fattigdom. Mange af disse børn havde ikke adgang til ordentlig pleje og blev ofte behandlet på en meget primitiv måde. Dette førte til oprettelsen af et projekt, der fokuserede på at styrke de lokale foranstaltninger for børn med handicap. I dag er alle børn med handicap i Helambu blevet screenet, og der er udarbejdet individuelle planer for hver enkelt.
En af de mere chokerende opdagelser var den høje risiko for menneskehandel, især i visse landsbyer, hvor børn ofte forsvandt. Dette problem blev taget op i samarbejde med organisationen CWISH (Children and Women in Social Service), som hjalp med at etablere et system af beskyttelse mod overgreb og trafficking. I dag har alle skoler i området en ansvarlig lærer for børns beskyttelse, og det er blevet oprettet et børnerettighedsudvalg på kommunalt niveau.
Trods den positive udvikling, er der stadig store udfordringer. Blandt de største er manglen på nationale ressourcer og viden om, hvordan man bedst støtter børn med handicap i deres lokale samfund. Men Helambu er blevet et eksempel på, hvordan lokal viden og samarbejde kan føre til positiv forandring.
Dette initiativ har nu også vakt opmærksomhed på nationalt niveau, og der er blevet oprettet et nationalt råd for børns rettigheder, som ser på de erfaringer, der er gjort i Helambu. Det inkluderende netværk af organisationer i Nepal, som har arbejdet tæt sammen i Helambu, har også været en inspiration for andre områder, der kæmper med lignende udfordringer.
Hvor er dilemmaerne?
Det kunne let se ud som om, at der ikke er større problemer med lokalt ledet udvikling. Altså bortset fra, at det kan tage tid for politikere, donorer, civilsamfundsorganisationer og konsulenter i det globale nord at acceptere, at vi-alene-vide ikke længere er – eller burde være – gængs valuta i udviklingssamarbejde. I den forrige artikel gav jeg et bud på fire forhold, der kendetegner lokalt ledet udvikling:
- Lokale aktører har indflydelse på formuleringen af udviklingsprioriteter og udfordringer.
- Lokale interessenter skaber projekter/programmer og løsninger.
- Lokale enheder fører tilsyn med implementeringen og har kontrol over ressourcerne.
- Lokale partnere er ansvarlige for resultaterne.
Med historier og erfaringer fra Eritrea, Mongoliet og Nepal hævder vi i CICED, at vi har helt styr på de to første forhold. Som også er de mindst problematiske. Der er ikke så forfærdeligt meget på spil. Det er anderledes med de to sidste. For her handler det om penge og ansvaret for de ressourcer, der stilles til rådighed.
Standard aftalen mellem CICED og vores partnere fastslår, at partneren har det daglige ansvar for implementering af projektet. Men da det er CICED, der indgår kontrakten med donor (CISU, Udenrigsministeriet, EU eller andre), så er det os, der pr. definition og i.h.t. gældende retsprincipper har det overordnede ansvar, inkl. kontrol over de bevilgede ressourcer.
Vi kan udvikle mekanismer og procedurer, der giver total fælles transparens over pengenes anvendelse og sikre, at partneren har reel indflydelse på, hvorledes ressourcerne anvendes. Men formel kontrol kan partneren ikke få under de givne regler. Det er i sidste ende stadig kontraktholder, her CICED, der bestemmer.
Denne del af lokalt ledet udvikling udløser ikke overraskende en intens debat. Hvorfor kan donorer ikke bare sende pengene direkte til organisationer i det globale syd? Hvis de har kapaciteten til selv at lede udviklingen, altså selv lede de projekter, som donorer har godkendt, så kan de vel også håndtere pengene på ansvarlig vis?
Indtil videre forekommer der flere svar på dette dilemma. For det første, betyder en ambition om lokalt ledet udvikling ikke, at alle partnere i syd har kapaciteten – endnu. I mange projekter er kapacitetsopbygning en central del af den fælles indsats. Måske er nord-partneren, der bidrager med viden og erfaringer, eller projektet rummer budget til at inddrage erfarne ressourcepersoner i det globale syd. CICED benytter sig i stor udstrækning af sidstnævnte.
Dilemmaet tegner sig lidt anderledes i tilfælde, hvor sydpartneren har den fulde kapacitet til at lede og kontrollere implementeringen af projektet. Hvad enten pengene til projektet kommer fra de danske skatteborgere via bevillinger fra Danida eller CISU eller fra private midler, så er der indtil videre ret lav risikovillighed, og derfor et krav om både reel og formel ansvarlighed overfor bidragsgiver.
Hvis man fjerner den danske organisation fra bevillingssystemet, så skal man finde andre måder at monitorere brugen af pengene og den samlede gennemførelse af projektet. I CICED er vi bestemt åbne overfor at afprøve andre modeller for risikostyring og ansvarlighed end dem, der i dag er fundamentet under de fleste bevillingssystemer, både i Danmark og på globalt plan.
Indtil sådanne modeller ser dagens lys, er vi mere optagede af at udvikle og afprøve modeller for mere lokalt forankret ansvarlighed. Forklaring: Med det eksisterende ansvarlighedsparadigme omkring projekter, der modtager CISU og Danida midler, skal vores partner i syd rapportere til os i nord, som så igen skal rapportere til bevillingsgiver.
Dette ansvarlighedshieraki afspejler ikke ambitionen om reelt lokalt ledet udvikling. Skal den lokale partner være reelt ansvarlig overfor implementering og resultater, så skal partneren jo være ansvarlig over de mennesker, over for de målgrupper, over det civilsamfund, som projektet er sat i verden for at støtte. Det er dem, der først og fremmest skal rapporteres til. Det er overfor dem, der skal være fuld transparens. Det er dem, der skal have mulighed for at stille kritiske spørgsmål og foreslå ændringer og nye indsatser. Eller i yderste fald sige nej tak til indsatsen og foreslå noget helt andet.
Når vi har udviklet metoder, der markant støtter lokalbefolkningernes inddragelse i projektudformning og deres effektive monitorering af projektarbejdet, så er vi endnu tættere på udvidet demokratisk model effektiv lokalt ledet udvikling.
